Falta de política pública prejudica mobilidade de Florianópolis, mostra auditoria do TCE/SC

A inexistência de política pública, que priorize o uso do transporte coletivo, a integração de diferentes modais barcos, ônibus, carros, motos e bicicletas, por exemplo e a implantação de soluções articuladas entre a Capital catarinense e os demais municípios da Grande Florianópolis, é o principal entrave para a promoção da melhoria da mobilidade na cidade e na região. O diagnóstico está no relatório da equipe de auditoria do Tribunal de Contas de Santa Catarina (TCE/SC) que avaliou as condições do atual Sistema de Transporte Coletivo de Florianópolis.

O planejamento, a validade das concessões, a forma de remuneração e a fiscalização dos serviços pelo Poder Público foram aspectos verificados pela auditoria operacional (RLA-1300759493), sob a ótica do cumprimento das diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana, instituída pela lei federal nº 12.587/2012 (Saiba mais 1, 2 e 3). A execução dos trabalhos ocorreu nos meses de outubro, novembro e dezembro de 2013, incluindo a inspeção em terminais de integração, entrevistas e análise da legislação e de documentos solicitados à prefeitura. O resultado da auditoria contribuiu, inclusive, para que a prefeitura promovesse alterações no Edital de Concorrência nº 607/2013, o primeiro a tratar da outorga de concessão para os serviços de transporte coletivo urbano de passageiros de Florianópolis, lançado em setembro do ano passado.

Entre as 34 situações apontadas no relatório técnico (DLC-051/2014), que deverão ser objeto de manifestação da Administração Municipal, estão também o descumprimento de requisitos de acessibilidade nos terminais de integração e nos ônibus urbanos, a não utilização de micro-ônibus até 20 passageiros para o serviço executivo, a falta de pessoal e estrutura suficientes para fiscalizar os serviços prestados e de estudos técnicos voltados a implantar corredores exclusivos de ônibus urbanos e redefinir as linhas do transporte coletivo, de acordo com a demanda real da população (Saiba mais 4).

Nas inspeções em terminais de integração, a equipe de auditoria da Diretoria de Controle de Licitações e Contratações (DLC) constatou ainda a necessidade de implantar soluções para integração de motos e bicicletas, com oferta de estacionamentos melhor localizados e seguros, e ligação com terminais marítimos, caso existam. Os auditores fiscais de controle externo também apontaram a falta de levantamentos atualizados para eliminar sobreposições de horários e trajetos, de ônibus convencionais e executivos e nas linhas municipais e intermunicipais.

Segundo o relatório, houve uma redução de aproximadamente 8% de 4,8 milhões para 4,4 milhões no número de passageiros transportados, por mês, em ônibus convencionais nos últimos 10 anos, na Capital. Nas linhas curtas, dos bairros mais próximos do Centro, a demanda caiu até 26,62%, no caso dos ônibus que atendem Capoeiras, Abraão e Vila Aparecida. De 2003 a 2013, cresceu 28% o número de veículos e motocicletas em Florianópolis, São José, Palhoça e Biguaçu. Também passaram a ser utilizados ônibus, no lugar de micro-ônibus, no sistema executivo, indicando o aumento da procura por esse serviço, já que não existem estudos que demonstrem o impacto da operação dessas linhas sobre a demanda das convencionais. Esses fatores trazem reflexos diretos para a mobilidade urbana da região e exigem atenção do Poder Público, defendem os auditores.

Para a equipe da DLC, a realização de estudos técnicos atualizados e a implantação de uma política municipal, que obedeça as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana, vão contribuir para reduzir os custos e melhorar a qualidade dos serviços prestados. Entre os benefícios esperados, o relatório destaca o aumento do número de usuários do transporte coletivo, a melhora da mobilidade urbana e menos danos ambientais (Saiba mais 5).

A partir da manifestação do prefeito, a DLC fará um diagnóstico final, que poderá servir de base para o Executivo apresentar um plano de ação com medidas para solucionar os problemas, em cumprimento a uma possível deliberação do Pleno nesta direção. Mas antes disso, o processo terá de ser submetido ao Ministério Público junto ao Tribunal (MPTC) e ao relator do processo (RLA-1300759493), conselheiro Wilson Rogério Wan-Dall, para elaboração de parecer e proposta de voto, respectivamente (Saiba mais 6).

Concessão dos terminais

Quanto aos terminais de integração, a falta de fiscalização do contrato de concessão da Companhia Operadora de Terminais de Integração (Cotisa) e a remuneração da concessionária com Taxa Interna de Retorno (TIR) superior ao praticado no mercado estão entre as deficiências encontradas na contratação da operadora, formada por um consórcio integrado pelas mesmas cinco empresas que prestam os serviços de transporte coletivo de Florianópolis e pela Sulcatarinense.

Firmado em 1999, com prazo de 20 anos, o contrato com a Cotisa teve origem no Edital de Concessão nº 002/999-SMTO e estabeleceu uma TIR define o retorno financeiro do investidor de 32%, considerada bastante elevada para um mercado que opera, atualmente, com taxas em torno de 8%. Os auditores alertam que a Taxa de Utilização (TU) cobrada pela Cotisa das empresas de transporte coletivo, com base na TIR prevista no contrato de concessão, além de remunerar a operadora em percentuais superiores aos esperados para o setor, tem influência direta no valor das passagens pagas pelos usuários, que leva em consideração todos os custos do sistema.

A falta de fundamentação e apuração das receitas com publicidade, nos ônibus e terminais de integração, foram outros aspectos apontados pela equipe técnica. Essas receitas, segundo os auditores da DLC, devem ser devidamente levantadas porque são consideradas no cálculo tarifário e interferem no valor das passagens. A equipe não pode comprovar se o valor da receita com publicidade é o efetivamente cobrado dos anunciantes. [Eles] podem estar comprando os espaços de publicidade com valores superiores aos previstos no orçamento [R$ 141,12 por ônibus], ensejando remuneração indevida à concessionária, aponta o relatório. Com base em pesquisa de mercado, a auditoria levantou valores mensais de R$ 550,00 (período de seis meses) e R$ 650,00 (três meses) para veiculação de busdoor painel publicitário exposto em ônibus junto à empresa especializada da Capital.

Além da necessidade da prefeitura considerar essas receitas acessórias para a modicidade tarifária, a equipe técnica alerta que é preciso avaliar os limites de utilização da publicidade, diante da poluição visual constatada em áreas do Ticen. Para os auditores, é necessário verificar se os anúncios não interferem nas informações indicativas das linhas e demais orientações aos usuários do transporte coletivo.

Também foi apurada a ausência de prévia aprovação da prefeitura para a realização de contratos de exploração comercial e publicitária nos terminais. Constata-se, pois, o acompanhamento e a fiscalização [pela prefeitura] ineficazes do contrato de concessão estabelecido entre as partes [Cotisa e terceiros que ocupam as áreas públicas dos terminais para exploração comercial e publicitária], o que, segundo a equipe de auditoria, contraria cláusula do contrato de concessão dos terminais de integração.

Lucro X eficiência

Antes do Edital de Concorrência nº 607/2013, lançado em setembro/2013 pela prefeitura, nunca houve licitação para escolha de empresas que, em regime privado, prestassem o serviço público de transporte coletivo urbano de passageiros, destaca o relatório da auditoria operacional (RLA-1300759493).

Os auditores da DLC registram que as mesmas empresas prestam o serviço de transporte coletivo na Capital desde 1926, quando começaram a circular os primeiros ônibus na cidade logo após a inauguração da Ponte Hercílio Luz. Constatando-se apenas a alteração de razão social e incorporação, com fortes características de grupos familiares e nichos de mercado, salientam.

Na análise das atuais contratações, além da inexistência de licitação para a concessão dos serviços de transporte público coletivo, a equipe técnica aponta a precariedade dos contratos de permissão em vigor. A metodologia utilizada para apurar os custos do sistema salários, combustíveis, quilometragem percorrida, depreciação dos veículos, entre outros e pagar os serviços, com repasse mensal de subsídio da prefeitura para cobrir o déficit orçamentário das prestadoras, foi uma das fragilidades apuradas. Essa forma de pagamento às empresas, incluindo o subsídio, dá margem a um constante embate de interesses, visto que o Setuf e as empresas visam lucro e a administração pública almeja a eficiência do sistema, avalia a equipe técnica.

Para os auditores, a atual configuração do sistema, operado por cinco empresas, cada uma atuando em área específica, traz dificuldades para a fiscalização e aumento dos custos administrativos e gerenciais. O relatório ainda ressalta que o Sindicato, responsável pela arrecadação e gerenciamento das receitas, não consta como parte em qualquer contrato de permissão.

Segundo a DLC, essas constatações contribuíram para que o TCE/SC orientasse a prefeitura de Florianópolis a adotar uma nova metodologia de cálculo tarifário no Edital de Concorrência nº 607/2013, durante reuniões técnicas, ainda na fase de elaboração do documento. O principal avanço foi a adoção do fluxo de caixa entradas decorrentes da tarifa a ser cobrada x saídas em função de investimentos, tributos, custos administrativos e operacionais para o cálculo tarifário, método que, segundo a diretoria técnica, estimula a busca pela eficiência dos serviços e teve impacto na redução do preço das passagens.

Novo edital

O Edital de Concorrência, que trata da concessão para a prestação e exploração dos serviços, é objeto de outro processo (ELC-1300620061) que tramita no TCE/SC. Mas tanto o resultado da auditoria operacional como a análise prévia do Edital pela DLC, serviu para a administração municipal promover diversas correções no documento original, em favor do interesse público e da melhoria dos serviços no novo sistema de transporte coletivo.

A análise prévia pelo Tribunal motivou a alteração de 26 pontos do Edital nº 607/2013 e houve uma redução da tarifa em R$ 0,05 do preço básico da passagem a ser cobrada dos usuários, diante da adequação da Taxa Interna de Retorno (TIR) ao padrão de mercado o que deverá ser comprovado pelo Tribunal de Contas na análise do futuro contrato de concessão.

A exemplo das demais situações apontadas pela área técnica, o novo contrato deverá prever uma tarifa básica no valor de R$ 2,75, que terá efeitos imediatos em quase todas as outras faixas tarifárias, resultado numa redução equivalente a R$ 66 milhões na receita prevista para a concessão, segundo apontou a DLC, na análise do Edital.

A previsão de indicadores de desempenho, para que a prefeitura possa avaliar a qualidade dos serviços de transporte coletivo, foi outra alteração promovida no Edital, por recomendacao do TCE/SC. A medida deverá facilitar as atividades de fiscalização pelo Poder Público como determinam a Lei de Concessoes (Lei 8.887) e a Lei de Mobilidade Urbana, que exige a definição das metas de atendimento e universalização da oferta do transporte público coletivo, monitorados por indicadores preestabelecidos.

As correções realizadas pela prefeitura foram fundamentais para que o relator da matéria, auditor-substituto de conselheiro Cleber Muniz Gavi, desconsiderasse a hipótese de paralisação das providências para a assinatura do novo contrato. Na decisão singular (nº 07/2014), publicada na edição do Diário Oficial Eletrônico do Tribunal do último dia 13 março, Gavi apontou ainda o risco de manutenção do atual sistema de transporte diante da precariedade dos contratos de permissão em vigor e a possibilidade da expedição de futuras determinações e recomendações pelo TCE/SC. Isso poderá ocorrer, tanto na análise do futuro contrato de concessão como durante todo o período de sua execução, para ajuste e controle do equilíbrio econômico-financeiro da contratação e observância do princípio da modicidade da tarifa.

Saiba mais 1: O que é mobilidade urbana

É o resultado de um conjunto de políticas de transporte e circulação que visam proporcionar o acesso amplo e democrático ao espaço urbano, através da priorização dos modos de transporte coletivo e ativo de maneira efetiva, socialmente inclusiva e ecologicamente sustentável.

Fonte: RLA-1300759493/Relatório de Instrução DLC-051/2014

Saiba mais 2: O objetivo da auditoria operacional do TCE/SC

Sob o enfoque da mobilidade urbana, o objetivo da auditoria foi avaliar o planejamento da operação, a validade das concessões e a existência de fiscalização e controle do sistema de transporte coletivo urbano de passageiros de Florianópolis. A prestação do serviço foi avaliada ainda quanto à forma de remuneração e à regularidade e adequação dos instrumentos jurídicos dos prestadores com a Administração Municipal.

Fonte: RLA-1300759493/Relatório de Instrução DLC-051/2014

Saiba mais 3: A Política Nacional de Mobilidade Urbana

É instrumento da política de desenvolvimento urbano de que tratam o inciso XX do art. 21 e o art. 182 da Constituição Federal, objetivando a integração entre os diferentes modos de transporte e a melhoria da acessibilidade e mobilidade das pessoas e cargas no município.

Fonte: Art. 1o da lei federal nº 12. 587/2012

Saiba mais 4: Os principais fatos apurados pela auditoria operacional do TCE/SC

1. Definição das linhas não se baseia em estudo técnico atualizado que considere a demanda real.

2. Linhas sobrepostas em horários e trajetos.

4. Tarifa única não estimula a utilização das linhas curtas porque o custo do transporte particular é similar ou menor.

5. Utilização de ônibus ao invés de micro-ônibus no Sistema Executivo, prejudicando a mobilidade urbana.

6. Inexistência de política pública de transporte de massa, contrariando a lei federal 12.587/2012 que instituiu a Política Nacional de Mobilidade Urbana.

7. Falta de integração entre os diferentes modais de transporte coletivo e de ações articuladas com os municípios da Região da Grande Florianópolis, Estado e União voltadas à mobilidade urbana.

8. Falta de desconto real na aquisição antecipada de créditos de passagem, permitindo a remuneração indevida dos prestadores do serviço, diante da possibilidade de ganhos financeiros e aquisição antecipada de insumos.

9. Áreas dos Terminais de Integração e ônibus não cumprem requisitos de acessibilidade previstos nas NBRs 9050 e 14022 .

10. Falta de estudos para dotar a cidade de corredores exclusivos para ônibus, em especial nas linhas que contornam o morro no Centro da Ilha.

11. Falta de fundamentação e previsão da fonte de recursos, no atual sistema, para a concessão de gratuidades e de reduções de valores de passagens para categorias de usuários.

12. Falta de fiscalização pela Prefeitura da execução do contrato de concessão com a Companhia Operadora de Terminais de Integração S.A. (Cotisa), que administra os terminais.

13. Remuneração da Cotisa com taxa interna de retorno (TIR) muito superior ao praticado no mercado.

14. Valor positivo para o Valor Presente Líquido (VPL) do Fluxo de Caixa do contrato de concessão com a Cotisa não encontra guarida na viabilidade econômico-financeira do projeto, que deve considerar a própria TIR como parâmetro, de modo a evitar que se remunere a concessionária com um valor de pelo menos R$ 8.985.694,62 (data base de setembro/2000) a mais do que o necessário.

15. Falta de previa aprovação da prefeitura na contratação de terceiros para exploração comercial e publicitária nos Terminais de Integração.

16. Falta de aditivo para que o reajuste do valor da Tarifa Básica de Utilização represente a realidade dos custos envolvidos na operação e manutenção dos Terminais pela Cotisa.

17. Número insuficiente de fiscais para a fiscalização das concessões do setor.

Fonte: RLA-1100402877/Relatório de Instrução DLC-051/2014

Saiba mais 5: O prazo para elaborar o plano de mobilidade urbana

Os municípios que ainda não dispõem de política pública para o setor, têm até abril de 2015 três anos da vigência da lei nº 12. 587/2012 para integrar o plano de mobilidade urbana ao plano diretor municipal, existente ou em elaboração. O plano é o instrumento de efetivação da Política Nacional de Mobilidade Urbana. Aqueles que não tiverem elaborado o documento até o fim do prazo ficarão impedidos de receber recursos orçamentários federais destinados à mobilidade urbana até que atendam à exigência da lei.

Fonte: lei federal nº 12. 587/2012

Saiba mais 6: As auditorias operacionais e o papel do TCE/SC

As auditorias operacionais servem para avaliar o desempenho e os resultados de programas, projetos, atividades, serviços e sistemas governamentais dos órgãos e entidades da Administração Pública estadual e municipal, bem como os realizados pela iniciativa privada sob delegação, contrato de gestão ou congêneres. A economicidade, eficiência, eficácia e efetividade, equidade, ética e proteção ao meio ambiente, além dos aspectos de legalidade são o foco do trabalho. O papel do TCE/SC é atuar como agente propulsor de ações a serem adotadas pelo auditado para corrigir problemas identificados e melhorar a qualidade da gestão pública.

Fonte: Resolução N.TC-79/2013

ACOM / TCE-SC: 2014