TCE/SC aponta irregularidades no licenciamento de obras pela prefeitura de Florianópolis

Projetos de obras que receberam licenciamento sem prévia análise técnica; obras licenciadas sem o cumprimento de exigências técnicas ou com cumprimento parcial; obras licenciadas e com emissão de alvarás, apesar de parecer contrário do Instituto de Planejamento Urbano de Florianópolis (IPUF); morosidade e não cumprimento da ordem cronológica na análise de requerimentos de licenciamentos; e desatualização do sistema de geoprocessamento contratado pelo valor de R$ 3,7 milhões. Essas foram algumas das irregularidades apontadas por auditoria operacional realizada pelo Tribunal de Contas de Santa Catarina, que levaram o Pleno a fazer, na sessão desta segunda-feira (15/12), uma série de determinações e recomendações à Prefeitura de Florianópolis e à Secretaria Municipal do Meio Ambiente e do Desenvolvimento Urbano (SMDU). A decisão também fixou prazo até o dia 18 de fevereiro de 2015 para que a prefeitura e a secretaria apresentem plano de ação visando o cumprimento das determinações e a implementação das recomendações (Quadro).

Motivada por alguns fatos recentes, como o crescimento da cidade de Florianópolis acima da média nacional, notícias da imprensa dando conta da morosidade e suposto favorecimento no licenciamento de obras, suspensão da emissão de alvarás ocorrida no início de 2013 e a criação da CPI dos Alvarás no legislativo municipal, a auditoria teve por objetivo avaliar a atividade de licenciamento de obras prestada pela prefeitura, por meio da SMDU, e foi realizada por técnicos da Diretoria de Atividades Especiais (DAE) do TCE/SC.

Para o relator do processo (RLA-13/00476513), auditor Gerson dos Santos Sicca, “a transparência no processo de licenciamento de obras, inclusive com disponibilidade ampla de dados na internet, a exemplo do que faz a prefeitura de São Paulo, e o incentivo ao controle social são medidas essenciais para a gestão democrática da cidade”. Sicca sustentou que a participação dos cidadãos na gestão da cidade proporciona a construção de um espaço urbano que valoriza o interesse da coletividade e não apenas o interesse particular.

O relator evidenciou também que a correta implementação do plano diretor, a utilização de estudo de impacto de vizinhança e a adequação dos procedimentos de licenciamento a padrões objetivos e de conhecimento público são essenciais para qualquer cidade, em especial para aquelas “que convivem com problemas sérios de infraestrutura urbana, tais como escassos espaços públicos de convívio, pouca valorização de áreas de locomoção de pedestres e ciclistas, número cada vez menor de áreas verdes e estrutura de mobilidade urbana que privilegia o transporte individual”.

O Ministério Público do Estado, por meio da 12ª Promotoria de Justiça de Florianópolis, será cientificado do relatório da DAE, bem como do relatório e voto do relator, assim como o prefeito César Souza Júnior, o secretário de Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano de Florianópolis, Dalmo Vieira Filho, o ex-prefeito Dário Elias Berger e o ex-secretário da SMDU José Carlos Ferreira Rauen.

Ausência de análise

Uma das irregularidades apuradas durante a inspeção do TCE/SC foi a ausência de prazo e responsáveis para as etapas de análise dos processos de licenciamento de obras. Segundo constataram os auditores da DAE, que analisaram 79 processos de licenciamento ocorridos no mês de dezembro de 2012, muitos desses processos não obedeceram à ordem cronológica de requerimento. A equipe apurou, por exemplo, a existência de um alvará expedido quatro dias após a entrada do pedido, enquanto que diversos outros processos, abertos antes daquele mês, ainda aguardavam a concessão do seu licenciamento.

Os auditores do TCE/SC também identificaram processos que, mesmo sem análise prévia do corpo técnico da SMDU ou que foram analisados mas não cumpriram as exigências técnicas, tiveram o alvará emitido diretamente pelo então secretário José Carlos Ferreira Rauen ou pelo secretário-adjunto Fábio Ritzmann, desrespeitando o fluxograma da tramitação processual estabelecido pela própria SMDU (Saiba mais 1).

Um exemplo é o processo nº 49053/12, que tramitou normalmente até chegar ao setor de análise. Neste momento, o processo foi encaminhado ao ex-secretário-adjunto. A planilha de deferimento e o alvará foram assinados por Ritzmann, sem qualquer demonstrativo de análise. Este processo deu entrada no dia 18 de dezembro de 2012, teve seu projeto aprovado no dia 20 e o alvará assinado em 21 de dezembro.

Outro processo irregular é o de nº 34003/12. Trata-se de uma solicitação de alvará para uma obra de 19.000 m2. O Ipuf manifestou-se contrário à obra. Quando o processo retornou daquele Instituto, no dia 5 de dezembro de 2012, foi direto para o ex-secretário Rauen, que deferiu o pedido. O projeto foi aprovado em 12 de dezembro e o alvará emitido no dia seguinte.

Assim como esses dois exemplos, a equipe da DAE detectou irregularidades em mais 13 licenciamentos. Em vista disso, o relator entendeu ser necessário que o Tribunal de Contas formalize outro processo, para apurar essas aprovações sem prévia análise do corpo técnico da SMDU, pois a situação “denota indícios de afronta aos princípios da legalidade, da impessoalidade e da moralidade”.

Sistema desatualizado

A auditoria in loco também constatou que o sistema de geoprocessamento corporativo utilizado pela SMDU estava desatualizado, apesar da vigência do contrato 699/SMCTDES/2012, no valor de R$ 3,76 milhões, cujo objeto era exatamente a prestação de serviços técnicos especializados na manutenção e atualização tecnológica do sistema. Por causa dessa desatualização, os analistas da secretaria estavam utilizando material cartográfico em papel, o que aumentava o tempo de análise do processo de licenciamento, além da falta de precisão da ferramenta em comparação a um sistema com dados georreferenciados.

Os auditores do TCE/SC apuraram que houve o pagamento pelos serviços de manutenção e atualização do sistema, mas não foi constatada a contraprestação do serviço por parte da empresa contratada. Em vista disso, em seu voto, Sicca determinou que a PMF e a SMDU disponibilize as condições necessárias para o trabalho dos analistas, por meio da adoção da atualização do software do geoprocessamento, a fim de melhorar a eficiência do serviço prestado. Além disso, o relator também propôs a formalização de outro processo específico, no âmbito do TCE/SC, para esclarecer as circunstâncias de cumprimento e pagamento dos serviços decorrentes do contrato.

Mais restrições

Outras restrições apuradas pela equipe de auditoria do TCE/SC foram: a inexistência de planejamento estratégico da PMF para SMDU; acúmulo das funções de secretário da SMDU e superintendente do Ipuf, comprometendo o cumprimento das atribuições dos cargos — situação corrigida após o recebimento da citação —; sistema de gerenciamento de licenciamento de obras subutilizado; orientação ineficaz ao cidadão requerente do licenciamento de obras quanto à forma de entrega da planta/projeto arquitetônico (Saiba Mais 2); ausência de transparência dos atos de licenciamento de obras; ausência de controle do cumprimento da jornada de trabalho dos analistas; baixa produção dos analistas em relação à demanda existente de processos de licenciamento de obras; emissão de alvarás com base em Plano Diretor desatualizado; e ausência de Lei Municipal que verse sobre Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV).

Saiba Mais 1: Fluxograma de licenciamento pela SMDU

Os cidadãos, de posse de documentos, ingressam com pedido de licenciamento no Pró-cidadão. Este abre os processos, que são encaminhados para SMDU, onde, inicialmente serão recebidos pelo setor de Fiscalização. O fiscal irá até o local da obra, com o intuito de verificar se o projeto pode ser executado naquela área, considerando, por exemplo, existência de nascentes, água encanada e outros aspectos. Depois será encaminhado para o setor do plano diretor, que se manifesta quanto à consulta de viabilidade. Na sequência o processo é encaminhado para o setor de análise, que dará parecer com deferimento ou não quanto à emissão do licenciamento/alvará. Após esta etapa, o processo vai para o setor de registro. Este realiza autenticação das plantas e emissão de guias (pagamento das taxas). Com as taxas pagas na Secretaria de Finanças, o cidadão entrega as guias pagas no Pró-cidadão, que encaminha à SMDU. Por fim, o secretário ou diretor de Arquitetura e Urbanismo assinam o processo de licenciamento/alvará.

Fonte: Documento encaminhado pela SMDU à equipe do TCE/SC, em atendimento à auditoria.

Saiba Mais 2: Orientação ineficaz ao cidadão quanto à entrega de plantas/projetos arquitetônicos

A auditoria colheu dados e depoimentos de cidadãos requerentes e usuários do licenciamento de obras e constatou que a SMDU não faz a devida orientação quanto à forma de entrega da planta/projeto arquitetônico, em virtude de regulamentações divergentes. Segundo a lei complementar municipal nº 60/200, a SMDU deve exigir, além da versão digital, a cópia do projeto arquitetônico em meio documental, para possibilitar uma análise mais adequada nas escalas necessárias. No entanto, Portaria Conjunta assinada pela própria SMDU, pelo IPUF, e pelas secretarias da Receita, de Obras e do Continente — e adotada pelo Pró-cidadão na abertura dos processos — exige tão somente plantas e projetos em mídia digital, no formato pdf. Assim, os requerimentos entregues com plantas apenas no formato digital ficavam parados junto à SMDU, sem qualquer comunicação ao contribuinte sobre a necessidade de planta em papel. Essa desinformação aumentava o tempo de tramitação dos processos.

Fonte: Relatório DAE - 015/2014, constante dos autos do processo RLA- 13/00476513.

Quadro: Determinações e recomendações do TCE/SC à PMF e à SMDU

Determinações 1. Determinar à Prefeitura Municipal de Florianópolis e à Secretaria de Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano de Florianópolis, que: 1.1. Atenda a ordem cronológica de chegada dos processos de licenciamento de obras, cujas exceções devem ser devidamente motivadas, atendido o interesse público, em atendimento aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e eficiência, na forma do caput do art. 37 da Constituição Federal; 1.2. Exija a utilização do sistema de ponto instalado para o controle efetivo da jornada de trabalho ou outro mecanismo eficaz de controle de ponto, visando a regular liquidação da despesa, observando o princípio da eficiência previsto no caput do art. 37 da Constituição Federal, c/c arts. 62 e 63 da Lei (federal) n. 4.320/1964 e art. 43 da Lei Complementar (municipal) n. 063/2003; 1.3. Execute os licenciamentos de acordo com o Plano Diretor, conforme o previsto no art. 40 do Estatuto da Cidade e no art. 182 da Constituição Federal; 1.4. Exija o estudo prévio dos impactos de vizinhança relativos a aspectos urbanísticos como requisito para obtenção do licenciamento de construção, ampliação ou funcionamento de empreendimentos e atividades, públicos ou privados, potencialmente causadores de impactos, conforme arts. 36 e 37 da Lei (federal) n. 10.257/01 c/c arts. 265 a 283 da Lei Complementar (municipal) n. 482/14. 2. Determinar à Prefeitura Municipal de Florianópolis, que: 2.1. Disponibilize no sítio eletrônico da Prefeitura Municipal de Florianópolis listagem das solicitações e concessões de licenciamento de obras contendo no mínimo: data de entrada do processo no Pró-Cidadão, status atualizado com a respectiva data, objeto, requerente, proprietário, unidade de abertura do processo, local do empreendimento/obra, observando o princípio da publicidade previsto no caput do art. 37 da Constituição Federal c/c art. 8º, inciso V e § 2º e 3º da Lei (federal) n. 12.527/2011 e art. 2º, incisos I e ll, da Lei Complementar (municipal) n. 465/2013 SMDU; 2.2. Regulamente o procedimento de análise, rejeição e aprovação do EIV e o estudo específico de localização, no que couber, conforme previsto na Lei Complementar (municipal) n. 482/14. Recomendações: 3. Recomendar à Prefeitura Municipal de Florianópolis e à Secretaria de Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano de Florianópolis, que: 3.1. Realize e execute o planejamento estratégico, para a melhoria do processo de licenciamento de obras; 3.2. Uniformize o processo de licenciamento quanto à forma de apresentação da planta/projeto para emissão do parecer, observando a isonomia de condições na promoção da ocupação do solo; 3.3. Consolide a legislação, estabeleça prazos, responsáveis e a forma de distribuição em cada etapa do processo de licenciamento de obras; 3.4. Normatize as atribuições dos cargos dos envolvidos no processo de licenciamento de obras; 3.5. Atualizar o software do geoprocessamento, para dar condições de trabalho aos analistas da SMDU, a fim de garantir melhor eficiência do serviço prestado. 4. Recomendar à Secretaria de Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano de Florianópolis, que: 4.1. Normatize e faça cumprir a utilização do sistema de rastreabilidade com o intuito de que todas as análises sejam realizadas por meio dele, bem como utilize o Sistema de rastreabilidade para fazer o controle efetivo das análises, por meio da geração de relatórios gerenciais que possibilitem a criação de indicadores e capacite todos os profissionais envolvidos no processo de licenciamento de obras a fim de utilizar todas as funcionalidades deste sistema SMDU; 4.2. Defina metas e objetivos aos analistas, monitorando-as por meio do sistema de rastreabilidade, possibilitando a criação de indicadores. 5. Determinar à Secretaria-Geral (SEG) do TCE/SC, a formação de autos apartados, específicos para cada item abaixo citado, para o exame das seguintes matérias: 5.1. Aprovação e/ou emissão de alvará em 15 (quinze) projetos sem prévia análise do corpo técnico de analistas da SMDU, conforme os processos de n. 40579/12-0, n. 31203/12-0, n. 49053/12-0, n. 42883/12-0, n. 45884/12-0, n. 25074/12-0, n. 18432/12-0, n. 17210/12-0, n. 33925/12-0, n. 08487/12-0, n. 34003/12-0, n. 40393/12-0, n. 46494/12-0, n. 136738/11-0 e n. 13472/12-0, situação que denota graves indícios de afronta aos princípios da legalidade, da impessoalidade e da moralidade contidos no caput do art. 37 da Constituição Federal; 5.2. Ausência de liquidação da despesa referente ao Contrato n. 699/SMCTDES/2012, no valor de R$ 3.764.720,00 (três milhões, setecentos e sessenta e quatro mil, setecentos e vinte reais), em que não teria sido demonstrada a contraprestação do serviço de atualização tecnológica do sistema de geoprocessamento da Prefeitura Municipal de Florianópolis, em contrariedade aos arts. 62 e 63 da Lei (federal) n. 4.320/64.

Fonte: Decisão nº 5532/2014 – Processo RLA 13/00476513.